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    污水处理厂BOT运作模式的再思考

    来源: 中国环保信息网切记!信息来至互联网,仅供参考2009-11-11 访问:
    bot(build-operate-transfer)模式,即建设--运营--移交,是一种国际通用的投融资方式。近几年,污水处理bot似雨后春笋般在全国遍地开花。采用此方式,有效地促进了污水处理产业的发展。但在其迅速发展的背后,潜在着许多的风险和危机。

        污水处理厂bot运作存在的问题

        来自投资商的问题:素质不一,市场混乱。污水处理工程的bot运作,许多投资商把其看成一块巨大的“蛋糕”,一旦有该项目的招投标,立即蜂拥而上。投资企业中,素质不一,实力参差不齐,有的有污水处理投资经验及运营资质,有的从没有接触过环保;有业外单位与中小型环保企业组成的临时投资实体,有工程承包商、设备供应商,也有投机的皮包公司,都集中在bot市场角逐。由于对投资企业没有设定资质及准入制度,使各类企业恶性竞争参与bot项目,造成污水处理市场的混乱。

        来自运作中的问题:操作不规范,运作困难。bot实施在目前还没有形成固定的模式,从已运行的看,有的程序较乱,操作不规范;有的bot 项目不作招标或议标,搞暗箱操作。签订的合同,千差万别,有的责权不清、责任不明,有的甚至违反国家的政策和法律。在运营中,有的政府“卡”企业,有的企业骗政府。运作的规范,使双方出现纠纷甚至官司。

        来自政府的问题:形式主义,监管未到位。个别地方政府上马bot项目,搞形式主义,为招商引资指标或为解决暂时的投资困难,脱离实际,跟风攀比。这样,在不同目的或条件不成熟的情况下搞bot,往往造成合同不规范、双方权利义务不平等及市场运作困难等问题。此外,运行中政府监管不到位,认为一搞bot,万事大吉,不去监管,全放于企业导致失控局面。

        bot运作风险分析

        (一)相对于政府应规避的风险:

        投资商无投资实力及运营经验,造成投入不足、半拉子工程、不能运营或出水不达标。避免投资商投资实力不足的风险,可考察其是否具有良好的银行资信、财务状况及偿债能力,并要求投资者在企业中标后规定时间内,在当地注册项目公司并存入政府指定帐户总投资金额30%的资本金,由双方监督使用。其营运水平,要具有相应的从业经历和良好的业绩,并切实考察后确定。由于特许期年限较长,政府把经营权交给了企业,具有一定的垄断性,若企业不能满足投资要求或运行不达标,政府在合同中要考虑企业的市场退出机制。

        商业欺诈行为。投资商利用政府官员不太了解bot的弱点,钻政策的空子,将回报率设得过高或合同条款不平等,使政府遭受损失。国家建设部《关于加快市政公用设施市场化进程的意见》中明确指出,污水处理运行要保本微利;《深圳市公用事业特许经营办法》对制定价格的原则是:补偿成本、依法纳税、合理收益、节约资源、促进发展及社会承受力。政府对此风险:一是要公平合理地确定回报率,不宜过高或过低。过高出现政府利益受损,过低则投资商无法保证运营;二是合同谈判避免行政干预或包办,要由相关专业人才参与并洽谈。从投资商角度:一不要暴利,二不要“哄”政府。合作的公平性和合理性才是双方长期收益的最好保证。投资“缩水”。污水处理单价由建设成本回收、运营成本、投资收益三部分组成。有的投资商在污水处理单价确定后,通过工程建设中降低标准、减少投资等来谋取利益,建成的工程虽然能勉强运行,但等其运行期满移交政府时,已基本报废。此风险规避是:政府投资方鉴订完善特许经营协议,并成立专门班子,对工程严格监管,确保工程质量及投资额。

        以上三点是政府的主要风险。bot涉及到工程技术、经济、法律等诸多问题,规避上述风险,政府切勿行政干预或盲目决策,应聘请熟悉bot运作的咨询机构,从bot招投标开始,到合同的签订,直至工程结束。虽付出一定的咨询费用,但换取工程的顺利完工及保障几十年的顺利运营,还是值得的。

        (二)相对于投资商应规避的风险:[page]

        建设、运营、维护、融资等商业性风险。水业专家对水务产业的特征总结为:经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、政策的高风险性、资本的高沉淀性及由于政府造成的低需求弹性。一个bot项目,少则几千万,多则几个亿,资金占用比率高,风险大。项目一旦确定,投资人首先承担的是巨大的建设成本投入,往往需要十几年才能收回,其次才是获利。如果运营出现问题,则投资无法回收。

        国家政策、法律法规等变化的风险。目前,国家对bot还没有完整的法律配套体系,运作中许多依据无章可循。政府与投资商签订的合同,具有法律效力,即使国家政策、法律的变化使一方遭受影响,地方政府可通过调整收费价格或特许期时间等措施予以补偿,而不能全部否定。对于政府换届合同延续的风险,可由当地人大形成地方性法规或决议,保证对投资商政策的连续性,应避免口头承诺造成的风险。

        政府承付能力与信誉度。对投资商来说,最大的风险是污水处理厂建成运行后,政府能否按合同支付污水处理费。对投资方,政府不具备偿付能力的风险,应在投资前充分调查当地财政收支情况及信誉度,分析其支付能力,再作投资决策;对政府具备偿付能力而不愿偿付的风险,可通过正规的《特许经营权协议》、完善的法律手续及必要的担保来规避。在bot中,政府和企业是合作者,其成功诚信是基础,双赢是关键。

        以上三点是企业在bot运作中的主要风险。企业风险应分类对待,按惯例,哪一方有能力控制风险就由该方承担,不属于双方或双方无法控制的风险由双方共同分担。对投资者,从运作程序、合同条款等都要作出严密细致的规定,同时,要精通业务,加强技术调研及市场风险的评估,以最大限度地减少风险。

        bot市场需强化的几项措施

        制订市场准入制度。当前bot投资商可谓鱼龙混杂,参差不齐。要规范bot运作,促进污水处理市场化良性发展,必须建立市场准入机制。对所有环保投资企业根据其实力、技术水平及营运能力评定资质等级,对什么资质企业能进入污水处理市场bot运作进行严格审核,在这个基础上引入规范竞争。这样,作为bot运作主体的投资商,其素质、实力、水平将达到一个新的档次。

        建立法律配套体系。市场经济下bot运作,需完善、配套的法律体系作支持,不能再“摸石头过河”。bot实施的程序、特许权法律文件的形式、合同文本的标准、合同纠纷的处理、风险与管理问题等都需要制订完整的法律文件。尽管近日国家建设部以部长令颁布了《市政公用特许经营管理办法》,国内北京、深圳等地也先后出台了相应的地方法规,但7月1日《行政许可法》实施后,市政公用事业特许经营工作又将进入法规真空阶段,因此,作为国家应立即制订该方面的法规,对bot市场进行立法规范。

        及时转变政府职能。污水处理项目bot运作后,政府要及时转换自己的角色,既不能错位,也不能越位,要找准自己的位置。项目bot后,政府由原来的合同签订者向合同协调者、监管者职能转变。政府监管主要三个方面;一是价格监管;二是服务质量监管;三是公共领域的安全性监管。同时,政府部门应为自己的监管行为提供法律依据,并制订监管条例。政府负有对企业投资、建设、运营、服务等运作全过程的监管责任,市场化程度越高,监管越重要。加大人才培养力度。根据国家政策,近几年对污水处理投资大,步伐快,将有大量的污水处理厂采取bot方式。bot涉及投融资、污水处理技术、工程建设管理等知识,需要一批高素质、技术全面的复合型人才。无论政府还是企业,如果没有这样一批人才参与,污水处理bot运作将长期处于低级的摸索性阶段,甚至随着一个个bot夭折,把整个污水处理市场化运作毁灭在初级阶段。一是要加大专业技术人才的培养力度,在大学设置专业教育。二是相关部门要经常举办该知识的培训、讲座,加强对bot的了解。三是多成立专业bot咨询机构,进入市场来规范bot运作。[page]

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